中國分布式光伏市場(chǎng)發(fā)展三大障礙分析

　　面對歐美的雙反制裁，無(wú)論是政府官員還是光伏業(yè)內企業(yè)領(lǐng)袖，以及經(jīng)濟界的專(zhuān)家學(xué)者，大家不謀而合地在一個(gè)問(wèn)題上達成共識：立即啟動(dòng)國內分布式光伏市場(chǎng)。

　　打開(kāi)國內市場(chǎng)的重要性

　　近幾年，中國光伏產(chǎn)業(yè)快速崛起，通過(guò)規模、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，極大地促進(jìn)了光伏能源成本下降。悲哀的是，國內用戶(hù)并沒(méi)有享受到光伏產(chǎn)業(yè)增長(cháng)的益處，光伏產(chǎn)品的80%都出口到海外。

　　歐洲光伏行業(yè)協(xié)會(huì )(EPIA)的數據顯示，2013年全球光伏發(fā)電系統新增裝機容量超過(guò)37GW，截至2013年底累計裝機容量為136.7GW。2013年中國光伏新增裝機容量10GW，截至2013年底中國累計裝機容量為17GW。我們看到，在政府出臺的一系列鼓勵政策下，2013年中國光伏新增裝機量躍居世界首位，成績(jì)突出。但是客觀(guān)的說(shuō)，這個(gè)裝機量相對于中國巨大的組件產(chǎn)能，海量的可裝機屋頂/荒地資源，仍然十分不足。中國的組件產(chǎn)能約為40GW，產(chǎn)量為20GW。中國控制了世界光伏65%的產(chǎn)能，占據約80%的市場(chǎng)份額，中國的總裝機量不到世界總裝機的12%。中國光伏國內市場(chǎng)遠遠落后于行業(yè)發(fā)展，和我們在世界光伏制造業(yè)所處的領(lǐng)導地位完全不匹配。

　　中國光伏市場(chǎng)潛力巨大

　　難道中國沒(méi)有市場(chǎng)需求嗎?錯，中國光伏市場(chǎng)潛力巨大。我給大家提供一組數據：

　　1.1GW光伏電站約20平方公里，1000GW約需2萬(wàn)平方公里，剛柴達木盆地的1/10面積。以中國目前組件產(chǎn)能40GW，這就需要生產(chǎn)25年。

　　2.目前中國有480億平方米建筑屋頂面積，如果在其中的10%屋頂建光伏系統，就將形成500GW太陽(yáng)能電池市場(chǎng)。

　　面對如此大的市場(chǎng)潛力，為何中國國內市場(chǎng)遲遲無(wú)法釋放，生產(chǎn)廠(chǎng)家非要舍近求遠?2010年以來(lái)，光伏電池組件價(jià)格下跌了約50%，光伏產(chǎn)品成本快速下降。以目前光伏電池效率和價(jià)格來(lái)看，國內分布式屋頂光伏系統，在能夠并網(wǎng)且滿(mǎn)足年發(fā)電1200小時(shí)的前提下，投資回報率IRR為9.3%，大約8年可回收成本。開(kāi)啟國內光伏市場(chǎng)的時(shí)機已經(jīng)成熟。

　　目前制約國內光伏市場(chǎng)的瓶頸不是成本和技術(shù)，而是政策滯后。政策滯后體現在：并網(wǎng)難、審批難、結算難。2013年以來(lái)，雖然國家層面陸續出臺針對以上問(wèn)題的一系列政策，但在地方實(shí)際執行層面，進(jìn)展較緩慢，政策完全落地不容樂(lè )觀(guān)。

　　一、并網(wǎng)難

　　無(wú)論是光伏，還是風(fēng)電，任何新能源項目最終的投資收益途徑是依靠發(fā)電。發(fā)電使用有兩種途徑：1.自發(fā)自用2.出售給電網(wǎng)，就是并網(wǎng)上傳。并網(wǎng)的受限極大地限制了光伏市場(chǎng)的發(fā)展：

　　1.對于分布式屋頂光伏電站，如果只能自發(fā)自用，電站的建設容量必須受業(yè)主本身最大耗電量的限制，否則過(guò)多的發(fā)電只能浪費。這會(huì )造成業(yè)主的屋頂資源無(wú)法充分利用。

　　2.如果想存儲過(guò)多的光伏發(fā)電，一種方案是增加儲能單元?？墒悄壳靶铍姵爻杀景嘿F，維護成本高，一般的業(yè)主是承擔不起的。多余的電上傳電網(wǎng)是最經(jīng)濟的消納渠道。

　　并網(wǎng)的難度遏制了民間資本對光伏電站投資的積極性。屋頂光伏電站實(shí)際上一個(gè)穩定的投資回報產(chǎn)品。它會(huì )給業(yè)主源源不斷地發(fā)電創(chuàng )造價(jià)值，風(fēng)險比證券產(chǎn)品低，維護起來(lái)很簡(jiǎn)單，比經(jīng)營(yíng)一家餐館、公司等實(shí)業(yè)容易得多。本來(lái)應該有很大的市場(chǎng)潛力。

　　不能確保光伏電的并網(wǎng)，就無(wú)法保證光伏系統投資者的利益，必然限制市場(chǎng)發(fā)展，最終導致中國國內市場(chǎng)大大落后于制造產(chǎn)能。

　　這個(gè)問(wèn)題在歐美雙反的倒逼下，我們終于看到了曙光。國家電網(wǎng)于2012年10月26日公布了《關(guān)于做好分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)服務(wù)工作的意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)的新政，對分布式并網(wǎng)的態(tài)度180度大轉身，從完全排斥改為“支持、歡迎、服務(wù)”。支持分布式并網(wǎng)，承諾全額收購富余電力。6MW以下免收接入費用。并網(wǎng)權限明確下放到地市公司。

　　《意見(jiàn)》新政執行兩年來(lái)，全國各大城市涌現了一批居民私人光伏系統成功并網(wǎng)的吃螃蟹者，起到一定積極示范作用。但是，總體來(lái)說(shuō)，政策落實(shí)并不樂(lè )觀(guān)。主要問(wèn)題體現在：

　　1、各地執行不統一。由于國網(wǎng)《意見(jiàn)》是比較籠統的政策大綱，缺乏操作細則，各地電網(wǎng)在執行中對并網(wǎng)尺度掌握有偏差。希望國網(wǎng)盡快出臺細則，統一解讀，規范操作。有漏洞就會(huì )有人轉空子，暗箱操作。

　　2、整個(gè)并網(wǎng)申請流程時(shí)間過(guò)長(cháng)，手續復雜?！兑庖?jiàn)》里制定的是45個(gè)工作日并網(wǎng)，可是實(shí)際流程一般會(huì )超過(guò)60天。希望國網(wǎng)能夠進(jìn)一步簡(jiǎn)化并網(wǎng)流程，提高并網(wǎng)效率。

　　3、門(mén)檻設置過(guò)高。電網(wǎng)要求光伏系統施工單位需要承裝(修、試)電力設施許可證、建筑施工許可證、安全生產(chǎn)許可證，這些門(mén)檻大大提高光伏的推廣應用的資質(zhì)要求和難度。比如：承裝(修、試)電力設施許可證至少要求1000萬(wàn)注冊資金，可是一個(gè)普通居民光伏項目工程也就3-5萬(wàn)元左右，這么高的門(mén)檻是沒(méi)有必要性的。

　　4、特殊物業(yè)項目的并網(wǎng)問(wèn)題仍未得到解決。比如，小產(chǎn)權房屋為何不能并網(wǎng)?原則上說(shuō)，電網(wǎng)只要給小產(chǎn)權房通了電，安裝了售電電表，就表示電網(wǎng)認可了該業(yè)主為合法購電業(yè)主，那這個(gè)業(yè)主就應該有并網(wǎng)賣(mài)電的權利。還有，高壓直管小區(由物業(yè)代收電費的)業(yè)主，由于上傳電量會(huì )涉及到電網(wǎng)、物業(yè)、業(yè)主的三方結算，比較麻煩。目前北京市電網(wǎng)要求，高壓直管小區業(yè)主只能選擇“全部自用”的并網(wǎng)方式，剝奪業(yè)主并網(wǎng)賣(mài)電的權利。

　　并網(wǎng)的執行問(wèn)題還很多，讓我們一起繼續關(guān)注國網(wǎng)新政的執行力度和落實(shí)情況。

　　二、審批難

　　這個(gè)問(wèn)題關(guān)鍵不在電網(wǎng)，而是發(fā)改委。2014年以前，光伏電站的項目審批執行的是核準制。按照國務(wù)院2004年發(fā)布《政府核準的投資項目目錄》，能源類(lèi)電站項目的投資建設項目需要取得政府相關(guān)部門(mén)的核準。核準的文件要求，“由具備甲級資質(zhì)的工程咨詢(xún)機構編制的項目申請報告一式5份”。據了解甲級資質(zhì)的項目申請報告大約20萬(wàn)一套，還要城市規劃、環(huán)境評價(jià)、土地等審批報告。這些報告全下來(lái)，估計需要50萬(wàn)。通常一個(gè)50KW分布式光伏電站的全部投資才50萬(wàn)，而一個(gè)3KW的分布式光伏電站就基本能滿(mǎn)足一戶(hù)普通居民家庭的日常用電需求。如此高的審批費用和繁瑣的審批程序，這不是一個(gè)笑話(huà)嗎?

　　顯然，這個(gè)核準制度已經(jīng)無(wú)法適應分布式新能源的發(fā)展要求。原來(lái)的項目核準程序是針對法人投資的大型能源類(lèi)投資項目。

　　作為普通居民在自己屋頂建立分布式光伏電站，1.不是法人2.不影響城市規劃3.不影響土地使用，房屋是自己的私人產(chǎn)權4.不影響環(huán)境。所以，發(fā)改委的項目核準政策也必須與時(shí)俱進(jìn)，和國網(wǎng)的并網(wǎng)新政相配套。

　　直到2013年12月，國家能源局發(fā)布了《關(guān)于分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法的通知》，明確分布式光伏發(fā)電項目審批改為備案制，并明確項目備案權力從國家下放到地方。文件提到，“省級以下能源主管部門(mén)依據國務(wù)院投資項目管理規定和國務(wù)院能源主管部門(mén)下達的本地區分布式光伏發(fā)電的年度指導規模指標，對分布式光伏發(fā)電項目實(shí)行備案管理，具體備案辦法由省級人民政府制定?！贝苏叱雠_，原則上解決了分布式光伏電站審批的問(wèn)題。但是由于政策剛剛出臺，各地能源主管部門(mén)傳達和消化政策尚需一定時(shí)間。據了解截止目前，只有山東、河北、河南少數幾省發(fā)布了備案辦法，多數省仍未發(fā)布。對于自然人項目，由電網(wǎng)并網(wǎng)完成后統一登記備案，但是對于法人項目(工廠(chǎng)企業(yè)項目)，必須完成當地發(fā)改委備案才能領(lǐng)取度電補貼(0.42元)。由于各地備案辦法遲遲未能出臺，導致很多法人光伏項目無(wú)法領(lǐng)取補貼。

　　分布式光伏項目由核準改為備案，是國家為了簡(jiǎn)化光伏項目的審批環(huán)節，減少業(yè)主審批成本的重要措施。文件特別要求，備案工作應盡可能簡(jiǎn)化程序，免除發(fā)電業(yè)務(wù)許可、規劃選址、土地預審、水土保持、環(huán)境影響評價(jià)、節能評估及社會(huì )風(fēng)險評估等支持性文件。反觀(guān)已出臺項目備案辦法的省區，對項目備案所需文件要求繁簡(jiǎn)不一。有的省仍然要求設計院出具的可研報告，報告費用昂貴，實(shí)際是換湯不換藥，打備案之名，走核準之時(shí)。有的省完全簡(jiǎn)化備案程序，參照自然人項目，統一由電網(wǎng)并網(wǎng)后登記備案，比如河北省。為促進(jìn)光伏終端市場(chǎng)的發(fā)展，必須簡(jiǎn)化行政審批手續，清除項目審批上的障礙，徹底解除電站投資者的疑慮。

　　三、結算難

　　分布式電站不是為了并網(wǎng)而并網(wǎng)，而是要把多余發(fā)電量賣(mài)給電網(wǎng)。所以后續財政部的分布式光伏發(fā)電的電價(jià)補貼政策就將是國內光伏市場(chǎng)是否能夠真正打開(kāi)的一個(gè)關(guān)鍵。

　　2013年以前，國家對于分布式光伏系統的補貼主要是“金太陽(yáng)”政策。由于是事前補貼，執行幾年中，陸續發(fā)現騙補、項目檢查和審核管理等問(wèn)題。為提高國家投入的經(jīng)濟性，2013年后，國家停止金太陽(yáng)政策，改為以實(shí)際所發(fā)電量作為激勵政策的計量標準，實(shí)行度電補貼政策。將事前裝機補貼變?yōu)槭潞蠖入娧a貼，以核定電量為依據發(fā)放補貼資金。這也是與國際接軌的講求發(fā)電實(shí)際效果的事后補貼方式。補貼更為透明、客觀(guān)。

　　但是在實(shí)際操作中，光伏發(fā)電業(yè)主碰到主要問(wèn)題是如何取得售電和補貼增值稅發(fā)票。沒(méi)有發(fā)票，電網(wǎng)無(wú)法支付上網(wǎng)電費和發(fā)電補貼。國稅局2014年6月針對性地出臺了并網(wǎng)賣(mài)電發(fā)票由電網(wǎng)代開(kāi)的政策，給居民業(yè)主簡(jiǎn)化了結算環(huán)節，算是及時(shí)雨。但是，光伏補貼和上網(wǎng)電費被扣稅問(wèn)題仍然沒(méi)有得到解決。

　　1、國網(wǎng)代開(kāi)光伏賣(mài)電發(fā)票，直接扣除17%增值稅?？墒且罁斦?3年發(fā)布財稅[2013]66號文件，2013年10月1日起實(shí)施光伏發(fā)電增值稅即征即退50%政策，所以光伏上傳電費不應該按17%扣稅，而是只能扣8.5%(一半)

　　2、國網(wǎng)在轉付分布式光伏的補貼時(shí)，也扣除了17%的增值稅。原每度電補貼0.42元，扣17%增值稅后，每度電補貼0.359元?？墒前凑諊惪偩秩ツ?月發(fā)布的《關(guān)于中央財政補貼有關(guān)問(wèn)題的公告》(國稅[2013]3號)文件，“納稅人取得中央財政補貼不屬于增值稅應稅收入，不征收增值稅”。但是國網(wǎng)解釋?zhuān)捎谘a貼屬于國網(wǎng)轉付給光伏業(yè)主，財政部在劃撥補貼時(shí)，就已經(jīng)扣稅了。所以問(wèn)題不是出在國網(wǎng)，而是財政部。

　　光伏上網(wǎng)電費和度電補貼扣除17%的增值稅率將極大地削弱項目的投資回報率，減少項目投資吸引力。顯然，這和國家主張大力推動(dòng)分布式光伏國內市場(chǎng)發(fā)展的大方向是背道而馳的。這個(gè)問(wèn)題需要電網(wǎng)、國稅、財政等部門(mén)共同洽談協(xié)商解決，貫徹落實(shí)國家對于新能源的支持政策。否則必然會(huì )打擊投資人的積極性，對推動(dòng)光伏市場(chǎng)發(fā)展非常不利。

　　結語(yǔ)

　　只要以上三大障礙完全解除，國內光伏市場(chǎng)將立即打開(kāi)，過(guò)剩產(chǎn)能至少吸納一半。何須看歐美臉色?!面對光伏危機，政府應該救光伏，但是要救光伏行業(yè)，不是去救某個(gè)光伏企業(yè)。光伏目前最需要的不是錢(qián)，不是地，而是政策和市場(chǎng)環(huán)境。政府通過(guò)規制引導，宏觀(guān)協(xié)調，給新能源創(chuàng )造一個(gè)暢通、公平、開(kāi)放、透明的市場(chǎng)競爭環(huán)境和電網(wǎng)平臺就是救光伏。企業(yè)可以讓市場(chǎng)去選擇。