全球首次頻譜資源激勵拍賣(mài)帶給我們的啟示

　　2017年3月，美國的600MHz頻段激勵拍賣(mài)結束。拍賣(mài)歷經(jīng)四個(gè)階段，耗時(shí)近10個(gè)月，最終從廣播電視運營(yíng)商回收84MHz頻率資源，50家公司成功拍得共計70MHz的授權頻率使用牌照，拍賣(mài)總金額近200億美元，出讓頻率的廣播電視運營(yíng)商獲補償金約100億美元。至此，全球首次頻譜資源激勵拍賣(mài)落下帷幕。

　　激勵拍賣(mài)的背景

　　激勵拍賣(mài)是一種通過(guò)市場(chǎng)手段，鼓勵現有頻譜持有者自愿放棄頻譜使用權，并通過(guò)頻率的重新規劃分配來(lái)優(yōu)化頻譜資源配置的拍賣(mài)方式。不同于以往的頻率拍賣(mài)，激勵拍賣(mài)增加了以市場(chǎng)化手段組織頻率回收的階段，頻率持有者基于自愿的原則放棄頻率使用權。

　　為應對移動(dòng)寬帶業(yè)務(wù)激增所帶來(lái)的頻率資源緊缺問(wèn)題，2010年3月，美國正式發(fā)布《國家寬帶計劃》，建議國會(huì )賦予聯(lián)邦通信委員會(huì )(FCC)實(shí)施激勵拍賣(mài)的權力。在多方的共同努力下，2012年2月，國會(huì )正式賦予FCC激勵拍賣(mài)的權力。

　　——前期準備

　　2012年3月，FCC成立激勵拍賣(mài)專(zhuān)門(mén)工作組，著(zhù)手研究并制定激勵拍賣(mài)實(shí)施規則，并計劃最先在UHF廣播電視頻段再分配中使用，同時(shí)成立由經(jīng)濟學(xué)家組成的激勵拍賣(mài)專(zhuān)家委員會(huì )。5月，FCC組織召開(kāi)廣播電視頻道共享研討會(huì )，6月召開(kāi)頻譜重新打包和規劃研討會(huì )。10月，公布激勵拍賣(mài)實(shí)施規則。

　　——拍賣(mài)規則

　　激勵拍賣(mài)包括反向拍賣(mài)、頻率重新打包和規劃、前向拍賣(mài)三個(gè)部分。反向拍賣(mài)確定出廣播電視臺愿意出讓頻譜的價(jià)格，前向拍賣(mài)確定移動(dòng)通信運營(yíng)商愿意為得到頻譜牌照所支付的價(jià)格。激勵拍賣(mài)按公布頻譜拍賣(mài)總量目標、反向拍賣(mài)、前向拍賣(mài)順序循環(huán)進(jìn)行直至拍賣(mài)結束。

　　拍賣(mài)沒(méi)有設置結束日期。拍賣(mài)結束需滿(mǎn)足實(shí)現本階段頻譜目標，不能實(shí)現頻譜目標則降低頻譜目標進(jìn)入下一階段進(jìn)行拍賣(mài)。拍賣(mài)結束還需滿(mǎn)足兩個(gè)價(jià)格要求：一是當拍賣(mài)頻譜目標大于等于70MHz時(shí)，前向拍賣(mài)平均價(jià)格大于或等于1.25美元/MHz/人口;二是前向拍賣(mài)累計投標價(jià)格滿(mǎn)足FCC確定的支付價(jià)格。頻譜目標和頻譜價(jià)格同時(shí)滿(mǎn)足拍賣(mài)要求時(shí)激勵拍賣(mài)成功結束。

　　——頻率劃分方案

　　通過(guò)開(kāi)展研究及與有關(guān)國家進(jìn)行協(xié)調，最終FCC提出計劃通過(guò)激勵拍賣(mài)為移動(dòng)運營(yíng)商提供最少42MHz、最多126 MHz的頻率資源。拍賣(mài)所涉及的廣播電視頻段為578～608MHz(30～36頻道)和614～698 MHz(38～51頻道)，其中37頻道(608～614MHz)為射電天文頻率，不能被重新分配。由于廣播頻道的帶寬為6MHz，而移動(dòng)通信信道帶寬需要是5MHz的倍數，因此必須對將要回收的頻譜進(jìn)行重新打包。

　　基于可回收用于拍賣(mài)的廣播電視頻率總量，FCC制定了共九個(gè)階段的頻譜拍賣(mài)方案：第一階段拍賣(mài)126MHz頻率資源，劃分為10對5MHz頻譜塊，涉及全部21個(gè)頻道;第二階段拍賣(mài)共計114MHz頻率資源，涉及19個(gè)頻道，劃分為9個(gè)頻譜塊;第三階段拍賣(mài)共計108MHz頻率資源，涉及18個(gè)頻道，劃分為8個(gè)頻譜塊;此后，每一階段所拍賣(mài)的頻率資源較上一階段減少6MHz(也即一個(gè)廣播電視頻道的帶寬)，直至第九階段拍賣(mài)共計42MHz頻率資源。

　　若前向拍賣(mài)所得足夠支付反向拍賣(mài)所需的頻譜回收價(jià)格，則拍賣(mài)結束，否則進(jìn)入下一階段的拍賣(mài)。每一階段的拍賣(mài)都從反向拍賣(mài)重新開(kāi)始，直至進(jìn)入第九階段。若在第九階段仍無(wú)法達成雙向一致，則整個(gè)激勵拍賣(mài)失敗。

　　激勵拍賣(mài)的進(jìn)程

　　600MHz廣播電視頻段激勵拍賣(mài)從2016年5月開(kāi)始，先后經(jīng)歷四個(gè)階段，最終于2017年3月30日結束。84MHz的廣播電視頻率共拍得約198億美元，其中約100.5億美元用于支付在反向拍賣(mài)中中標的廣播電視運營(yíng)商出讓其原有頻率的補償，除去組織拍賣(mài)所產(chǎn)生的其他開(kāi)銷(xiāo)，共計約73億美元的結余將劃歸聯(lián)邦政府。

　　——拍賣(mài)進(jìn)程

　　第一階段(2016年5月31日～8月30日)，根據前期對廣播電視臺意向統計，確定可回收用于拍賣(mài)的頻譜總量為126MHz，分為10對5MHz的頻譜塊進(jìn)行拍賣(mài)。反向拍賣(mài)的最終報價(jià)為864億美元收回126MHz頻譜，在后續進(jìn)行的前向拍賣(mài)中，126MHz的頻率資源僅拍得約231億美元，拍賣(mài)被迫進(jìn)入下一階段。

　　第二階段(2016年9月13日～10月19日)，反向拍賣(mài)的目標為114MHz的廣播電視頻譜，分為9對5MHz的頻譜塊進(jìn)行拍賣(mài)。本階段，反向拍賣(mài)最終報價(jià)為546億美元，但是隨后進(jìn)行的前向拍賣(mài)僅拍得215億美元，拍賣(mài)進(jìn)入下一階段。

　　第三階段(2016年11月1日～12月3日)，反向拍賣(mài)的目標為108MHz的廣播電視頻譜，分為8對5MHz的頻譜塊進(jìn)行拍賣(mài)。本階段的反向拍賣(mài)結果約為403億美元，隨后進(jìn)行的前向拍賣(mài)僅拍得約197億美元，仍未達到拍賣(mài)結束的目標，拍賣(mài)再次進(jìn)入下一階段。

　　第四階段(2016年12月13日～2017年3月30日)，反向拍賣(mài)頻譜回收目標為84MHz ，分為7對5MHz的頻譜塊進(jìn)行拍賣(mài)。在這一階段的反向拍賣(mài)中，反向拍賣(mài)共實(shí)現約100.5億美元的報價(jià)，而后續進(jìn)行的前向拍賣(mài)共拍得約198億美元，達到了拍賣(mài)結束的要求。至此，美國的600MHz頻段激勵拍賣(mài)結束。

　　激勵拍賣(mài)引發(fā)的思考

　　——美國積極規劃廣電頻段

　　從全球范圍來(lái)看，地面廣播電視業(yè)務(wù)正在快速被有線(xiàn)電視、IPTV、互聯(lián)網(wǎng)視頻等所取代，市場(chǎng)份額呈現下降趨勢。為了提升廣播電視頻段頻譜效率，FCC積極對廣播電視頻段進(jìn)行規劃整合。作為政府機構，FCC能夠秉持公正的態(tài)度，積極開(kāi)展廣播電視頻段的頻率規劃，將寶貴的頻率資源從效率低的業(yè)務(wù)轉移到效率高的業(yè)務(wù)，大大提升了頻譜資源的使用效率，進(jìn)一步促進(jìn)了國家經(jīng)濟的發(fā)展。

　　——初始階段700MHz頻段拍賣(mài)

　　美國的地面廣播電視經(jīng)過(guò)模擬向數字的轉換，實(shí)現了698～806MHz共計18個(gè)頻道(52～69頻道)、108MHz的“數字紅利”。為了保障寬帶移動(dòng)通信飛速發(fā)展所帶來(lái)的用頻需求，FCC計劃將“數字紅利”頻段主要用于移動(dòng)通信業(yè)務(wù)。2008年，FCC對700MHz頻段進(jìn)行拍賣(mài)，共拍得約195億美元(后續在2011年對部分流拍頻段進(jìn)行了重新拍賣(mài))，移動(dòng)通信運營(yíng)商在此次拍賣(mài)中獲得了優(yōu)質(zhì)的無(wú)線(xiàn)電頻率資源，為第三代、第四代移動(dòng)通信的發(fā)展奠定了基礎。

　　——進(jìn)階階段600MHz頻段拍賣(mài)

　　此次進(jìn)行的600MHz頻段拍賣(mài)是在前期700MHz頻段拍賣(mài)的基礎上，FCC對廣播電視頻段的又一次整合。為了進(jìn)一步提升廣播電視頻段的利用效率，緩解移動(dòng)通信頻率資源緊張問(wèn)題，FCC在2010年的《國家寬帶戰略》中提出計劃通過(guò)激勵拍賣(mài)的方式在廣播電視頻段騰退120MHz的頻率資源，用于發(fā)展移動(dòng)通信。此后，經(jīng)過(guò)近四年的籌備以及長(cháng)達10個(gè)月四個(gè)階段的拍賣(mài)后，2017年3月，美國的600MHz頻段激勵拍賣(mài)落下帷幕。拍賣(mài)共拍出84MHz的頻率(其中70MHz為授權使用)，至此，美國共實(shí)現了192MHz的廣播電視頻率清退。

　　——激勵拍賣(mài)首創(chuàng )成功

　　激勵拍賣(mài)的概念是美國在全球首先提出的。盡管600MHz頻段激勵拍賣(mài)歷經(jīng)兩次推遲，先后經(jīng)歷四個(gè)階段，耗時(shí)近10個(gè)月才完成，但最終實(shí)現了84MHz的頻率清退，達到了預期的目標，可以說(shuō)是成功的。

　　小 結

　　美國通過(guò)拍賣(mài)的方式，鼓勵頻率資源向用頻緊缺的業(yè)務(wù)轉移，不斷提升頻譜的使用效率，通過(guò)市場(chǎng)化的方式優(yōu)化無(wú)線(xiàn)電頻率資源的配置，也為其他國家的頻譜資源管理提供了新的方法和思路。

　　在以5G、物聯(lián)網(wǎng)為代表的新技術(shù)和新業(yè)務(wù)飛速發(fā)展的今天，我國也面臨著(zhù)頻率資源緊缺的問(wèn)題。我國的無(wú)線(xiàn)電管理機構可以開(kāi)展頻率資源市場(chǎng)化配置的可行性研究，在合適的時(shí)機下，選取典型頻段和業(yè)務(wù)開(kāi)展試點(diǎn)工作，為今后我國的頻率資源市場(chǎng)化配置提供依據。

　　回顧美國的激勵拍賣(mài)，主要有以下特點(diǎn)。

　　1.基于自愿原則。前期美國的700MHz頻段拍賣(mài)，主要采取政府回收、確定基準價(jià)的方式完成拍賣(mài)。政府基于全國范圍內廣播電視臺站的情況，綜合確定所要清退的廣播電視頻段范圍和數量，各競拍者再通過(guò)公開(kāi)競價(jià)的方式完成頻率拍賣(mài)。此次激勵拍賣(mài)的亮點(diǎn)在于“反向拍賣(mài)”，廣播電視運營(yíng)商基于FCC的頻譜回收報價(jià)，自愿投標放棄廣播電視頻譜的使用權。通過(guò)多輪報價(jià)，最終確定中標者。

　　2.頻譜拍賣(mài)總量不定。激勵拍賣(mài)的前向拍賣(mài)與傳統的拍賣(mài)方式一樣，但卻有著(zhù)本質(zhì)上的不同。在反向拍賣(mài)結束前，參加本階段前向拍賣(mài)的競拍者不能事先知道在前向拍賣(mài)中可以拍賣(mài)的頻譜數量、可用的特定頻率以及該特定頻率可使用的地區。此外，與傳統拍賣(mài)方式的單一頻帶、一定數量的頻譜塊和統一設置的地理區域許可不同，激勵拍賣(mài)中的前向拍賣(mài)不同地理區域可拍賣(mài)的頻譜量也不同。這就使得整個(gè)激勵拍賣(mài)存在更大的變數和不可預知性，存在著(zhù)拍賣(mài)失敗的可能。

　　3.拍賣(mài)規則復雜、考慮事項多。激勵拍賣(mài)包含反向拍賣(mài)、頻譜重新打包和前向拍賣(mài)三個(gè)部分，各個(gè)部分環(huán)環(huán)相扣、相互依存。前向拍賣(mài)中的頻譜依賴(lài)于反向拍賣(mài)中頻譜投標和重新打包結果;反向拍賣(mài)的中標者將從前向拍賣(mài)中獲得收益;重新打包方法用于決定反向拍賣(mài)中標者以及為仍在運營(yíng)的廣播電視臺分配哪些頻道。激勵拍賣(mài)要想成功實(shí)施，三個(gè)部分必須同時(shí)起作用。此外，頻譜的重新打包涉及廣播電視頻段的重組。由于激勵拍賣(mài)后仍將有廣播電視公司繼續在UHF頻段提供業(yè)務(wù)，因此在廣播電視頻段重組時(shí)，要考慮各業(yè)務(wù)之間干擾問(wèn)題，邊境地區還要考慮和周邊國家的協(xié)調問(wèn)題。

　　無(wú)線(xiàn)電頻譜資源是社會(huì )和經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎資源。某院士曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“沒(méi)有無(wú)線(xiàn)資源，一切都是建立在沙子上的。”這不僅體現在地面無(wú)線(xiàn)通信方面，也體現在衛星、廣播和科學(xué)研究等許多方面。也不僅僅體現在民用領(lǐng)域，更體現在軍事斗爭過(guò)程中。

　　在資源回收過(guò)程中引入拍賣(mài)手段，彰顯政府的開(kāi)放和靈活。另外，最近在5G領(lǐng)域做出的一系列動(dòng)作，包括高頻段和中頻段，更彰顯政府在推進(jìn)技術(shù)創(chuàng )新方面的決心。